АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЙ РЕЖИМ ЧРЕЗВЫЧАЙНОЙ

СИТУАЦИИ И КАТЕГОРИЯ БЕЗОПАСНОСТИ В

АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРАВЕ

Ангабаева Лариса Солбоновна

магистрант

ФГБУ ВО «Тихоокеанский государственный университет»

Анотация:

в

статье

анализируется

структура

понятий

«безопасность»,

«чрезвычайная

ситуация»,

«режим

чрезвычайной

ситуации»

в

российском

праве

и

их

соотношение. Автор приходит к выводу о том, что все три понятия имеют сложный состав и

структуру - и все они тесно взаимосвязаны. Понятие «чрезвычайной ситуации» выражает

один

из

важнейших

аспектов

безопасности

в

ее

современном

понимании,

а

в

системе

административного права ему соответствует правовая конструкция, обозначаемая понятием

«режим чрезвычайной ситуации».

Ключевые слова: безопасность, национальная безопасность, правовой режим, режим

чрезвычайной ситуации, чрезвычайная ситуация.

Понятие

безопасности

в

современных

условиях

расширило

свое

содержание. В Конституции РФ используются такие понятия, как "безопасность

государства"

(ст.

13

и

55),

«государственная

безопасность»

(ст.

114),

«безопасность»

(ст.

71),

«общественная

безопасность»,

«экологическая

безопасность» (ст. 72). Взгляд на общественную безопасность как на систему

отношений,

складывающихся

лишь

при

использовании

объектов,

представляющих повышенную опасность для общества, либо при наступлении

особых условий в связи со стихийными бедствиями и другими чрезвычайными

обстоятельствами, представляется сегодня чрезмерно узким и противоречит как

ранее действовавшему Закону РФ «О безопасности», так и ныне действующему

Федеральному закону «О безопасности» .

К

числу

важнейших

направлений

обеспечения

государственной

(национальной)

безопасности

России

относится

деятельность

по

защите

населения

и

территорий

от

чрезвычайных

ситуаций.

Анализ

и

совершенствование

административно-правовой

основы

государственного

управления в связи с чрезвычайными ситуациями является одной из актуальных

задач административного права в современных условиях, когда количественный

и качественный уровень природных и техногенных угроз значительно возрос.

Предупреждение возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, снижение

размеров

ущерба

и

потерь

от

чрезвычайных

ситуаций,

ликвидация

чрезвычайных

ситуаций

требуют

мобилизации

значительных

человеческих,

материальных

и

финансовых

ресурсов

в

масштабах

объекта,

населенного

пункта,

области,

региона,

субъекта

Федерации,

всего

федеративного

государства, в зависимости от масштабов бедствия. Все это делает актуальным

анализ соотношения категорий "безопасность" и "чрезвычайные ситуации" в

контексте

административно-правовой

науки.

Тот

факт,

что

в

российском

законодательстве и научной литературе единый понятийный аппарат в сфере

обеспечения безопасности пока продолжает находиться в стадии формирования,

нередко

приводит

к

неоднозначному

пониманию

содержания

различных

дефиниций в теории и создает проблемы на практике, в частности в связи с

определением

пределов

нормативного

регулирования

деятельности

в

сфере

предупреждения

возникновения

и

развития

чрезвычайных

ситуаций.

Определенные трудности встречаются на пути применения понятия правового

режима

в

контексте

теоретического

осмысления

задач

административно-

правового регулирования деятельности по защите населения и территорий от

чрезвычайных ситуаций. Заметим, что ни в Федеральном законе от 21.12.1994 N

68-ФЗ

«О

защите

населения

и

территорий

от

чрезвычайных

ситуаций

природного и техногенного характера», ни в Конституции РФ законодатель не

использует понятие «режим чрезвычайной ситуации», в связи с чем может

возникнуть

вопрос

о

правомерности

и

целесообразности

использования

данного понятия и в административно-правовой науке, и этот вопрос требует не

столь однозначного ответа, как это может показаться на первый взгляд.

В

юридической

литературе

правовые

режимы

рассматриваются

в

различных аспектах: как комплекс правовых средств, объединяемых в единую

конструкцию, как атрибут отраслевой структуры права и др. Представляется

целесообразным взять за основу определение правового режима, предлагаемое

Д. Н. Бахрахом, В соответствии с этим определением правовой режим - это

«официально

установленный

особый

порядок

правового

регулирования,

отражающий

совокупность

юридических

и

организационных

средств,

используемых

для

закрепления

социально-правового

состояния

объектов

воздействия

и

направленный

на

обе спечение

их

у с т о й ч и в о го

функционирования». Правовому режиму присущ ряд обязательных признаков,

одним из которых является обязательное наличие носителя правового режима.

В качестве носителя правового режима могут выступать определенные

территории,

правовые

образования

и

институты,

организации,

предметы

материального мира, административная деятельность, а также социальные и

природно-техногенные процессы. К числу последних и отнесены чрезвычайные

ситуации.

Согласно определению абзаца 1 ст. 1 Федерального закона «О защите

населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного

характера»

чрезвычайная

ситуация

-

это

обстановка

на

определенной

территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления,

катастрофы,

стихийного

или

иного

бедствия,

которые

могут

повлечь

или

повлекли

за

собой

человеческие

жертвы,

ущерб

здоровью

людей

или

окружающей среде, значительные материальные потери и нарушение условий

жизнедеятельности людей.

Приведенное

определение

позволяет

представить

чрезвычайную

ситуацию как явление, обладающее объективно выявляемыми признаками, но

одновременно

с

этим

выражает

и

процессуальный

аспект

чрезвычайной

ситуации как такой обстановки, которая, с одной стороны, является следствием

предшествовавшего ей в реальном времени объективного события - аварии,

опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, с

другой же стороны, сама влечет либо может повлечь за собой негативные

последствия

в

виде

человеческих

жертв,

ущерба

здоровью

людей

или

окружающей среде, значительных материальных потерь и нарушения условий

жизнедеятельности

людей.

Именно

присутствующие

в

определении

чрезвычайной

ситуации

признаки

социального

или

природно-техногенного

процесса и позволяют рассматривать ее в качестве носителя правового режима.

Это, в свою очередь, дает нам полное право говорить о режиме чрезвычайной

ситуации,

несмотря

на

отсутствие

такого

термина

в

действующем

законодательстве. В то же время содержание понятия «режим чрезвычайной

ситуации» нуждается в уточнении. Это связано, прежде всего, со сложным

составом

самого

понятия

«чрезвычайная

ситуация»,

которое

допускает

выделение

типов

чрезвычайных

ситуаций

по

трем

различным

основаниям.

Первое из этих оснований - масштабы территории, охваченной чрезвычайной

ситуацией. Согласно определению чрезвычайной ситуации, содержащемуся в ч.

1 ст. 1 ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций

природного

и

техногенного

характера»,

необходимым

признаком

любой

чрезвычайной

ситуации

является

то,

что

она

распространяется

на

определенную

территорию.

В

основе

действующей

в

настоящее

время

нормативной

классификации

чрезвычайных

ситуаций,

установленной

Постановлением Правительства РФ от 21.05.2007 N 304, лежит комплексная

оценка масштабов чрезвычайной ситуации мирного времени с точки зрения

размеров

охваченной

бедствием

территории,

числа

пострадавших,

размера

причиненного

материального

ущерба

и

соответствующего

уровня

органов

государственной

или

местной

власти,

в

компетенции

которых

находится

управление

ликвидацией

последствий

чрезвычайной

ситуации.

В

ранее

действовавшем Постановлении Правительства РФ от 13 сентября 1996 г.

«О

классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»

не учитывались особенности организации оперативного управления в условиях

чрезвычайной ситуации межмуниципального и межрегионального характера, и

в этом смысле новая классификация чрезвычайных ситуаций является более

широкой.

Таким

образом,

чрезвычайные

ситуации,

относящиеся

к

ведению

указанных двух систем, различаются не столько в зависимости от условий

возникновения, сколько по способам и механизмам регулирования деятельности

по защите от этих ситуаций. Чрезвычайные ситуации, относящиеся к ведению

РСЧС,

ликвидируются

силами

и

средствами

предприятий,

учреждений

и

организаций

независимо

от

их

организационно-правовой

формы,

органов

местного

самоуправления,

органов

исполнительной

власти

субъектов

Российской

Федерации,

на

территориях

которых

сложилась

чрезвычайная

ситуация,

под

руководством

соответствующих

комиссий

по

чрезвычайным

ситуациям соответствующего уровня. При недостаточности собственных сил и

средств для ликвидации локальной, местной, территориальной, региональной и

федеральной

чрезвычайных

ситуаций

соответствующие

комиссии

по

чрезвычайным

ситуациям

могут

обращаться

за

помощью

к

вышестоящим

комиссиям по чрезвычайным ситуациям. В условиях чрезвычайной ситуации

требуется

применение

особых

методов

управления,

порой

существенно

отличных от тех, которые действуют в обычных, регулярных условиях, что

объясняется

складывающимися

в

условиях

чрезвычайной

ситуации

специфическими

организационными

и

хозяйственно-экономическими

реалиями.

Использование

этих

методов

управления

может

составлять

компетенцию лишь государственных органов. Поэтому согласно п. «з» ч. 1 ст.

72 Конституции РФ осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными

бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном

ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Таким

образом,

множество

явлений,

охватываемых

понятием

чрезвычайной ситуации, может быть классифицировано трояким образом. Во-

первых, чрезвычайные ситуации могут классифицироваться по количественным

параметрам - в зависимости от своих территориальных масштабов и размеров

причиненного вреда. Во-вторых, выделяются, с одной стороны, чрезвычайные

ситуации, ликвидация которых осуществляется силами системы гражданской

обороны. В-третьих, существует различие между чрезвычайными ситуациями,

ликвидация

которых

происходит

в

режиме

чрезвычайного

положения,

и

чрезвычайными ситуациями, не требующими введения режима чрезвычайного

положения.

Независимо

от

необходимости

введения

режима

чрезвычайного

положения

система

административно-правового

регулирования

действий

по

защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций задает позитивно-

правовой

повод

для

введения

теоретического

понятия

чрезвычайного

законодательства. А. В. Мелехин определяет чрезвычайное законодательство

Российской Федерации как «разрабатываемую на основе базовых положений

федерального

законодательства

Российской

Федерации

обязательную

совокупность

нормативных

правовых

актов,

обладающих

системным

характером и вступающих в действие при необходимости предотвращения или

ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций».

Данное определение, как видим, соотносится не с тем особым типом

чрезвычайных

ситуаций,

которые

требуют

для

своего

устранения

введения

режима чрезвычайного положения, а с понятием чрезвычайной ситуации в

самом широком его значении и, значит, не с одним определенным правовым

режимом, а с целой совокупностью различных правовых режимов, лишь одним

из которых является режим чрезвычайного положения. Как отмечает А. В.

Мелехин, «характер и степень воздействия чрезвычайного законодательства на

регулирование общественных отношений в различных сферах действия права -

административной, гражданской, предпринимательской, трудовой, семейной и

других - проявляются по-разному. Чаще всего это проявляется в том, что ряд

кодексов

и

федеральных

законов

содержит

отдельные

компетенционные,

регулирующие, процедурные, отсылочные, бланкетные, процессуальные и иные

нормы чрезвычайного законодательства»

Развивая эту мысль, необходимо обратить особое внимание на такую

сферу

административно-правового

регулирования,

как

предупреждение

чрезвычайных

ситуаций.

Предметное

содержание

этой

сферы

можно

определить

как

обычную

жизнедеятельность

людей

и

производственную

деятельность

в

ординарной

(не

чрезвычайной)

ситуации,

однако

с

учетом

возможности (повышенной вероятности) наступления чрезвычайной ситуации.

По

этой

причине

важное

место

в

структуре

такой

деятельности

занимает

планирование

мероприятий

по

избежанию

чрезвычайной

ситуации

и

ликвидации ее последствий в том случае, если она все-таки будет иметь место.

Как

правило,

режимное

оформление

задач

администрирования

с

целью

предупреждения чрезвычайных ситуаций распространяется главным образом на

такие виды деятельности, которые связаны с повышенным риском техногенных

или природных катастроф, аварий.

По-видимому,

целесообразно

различать,

с

одной

стороны,

понятие

режима

чрезвычайной

ситуации

в

узком,

специальном

смысле

-

как

разновидность

экстраординарного

режима,

т.

е.

особого

правового

режима

жизнедеятельности

населения,

осуществления

хозяйственной

и

иной

деятельности

организациями,

а

также

функционирования

органов

государственной власти и органов местного самоуправления на территории, где

возникла

угроза

безопасности

и

которая

признана

зоной

чрезвычайной

ситуации, зоной вооруженного конфликта, зоной военных действий <30>, и, с

другой стороны, понятие режима чрезвычайной ситуации в широком смысле,

охватывающее,

по

существу,

целую

совокупность

правовых

режимов,

как

экстраординарных,

вступающих

в

действие

при

наступлении

чрезвычайной

ситуации, так и ординарных, действующих в обычной обстановке, но в связи с

деятельностью,

характеризующейся

повышенным

риском

чрезвычайной

ситуации.

В

состав

такой

совокупности

правовых

режимов,

объединяемых

вокруг

понятия

и

феномена

чрезвычайной

ситуации

(как

реальной,

так

и

возможной), включаются режимы с различными носителями - территориальные

режимы (например, военное положение, карантин и др.), объектовые режимы

(например, режим объекта атомной энергетики и др.), режимы обращения с

предметами,

представляющими

повышенную

общественную

опасность

(например, режимы отравляющих веществ, радиоактивных материалов и др.),

функционально-деятельностные

режимы

(например,

режим

деятельности

органов МЧС России, противопожарный режим и др.).

Таким образом, хотя в российском законодательстве и научной литературе

пока

не

сформировался

единый

понятийный

аппарат

в

сфере

обеспечения

безопасности Российской Федерации, что нередко приводит к неоднозначному

пониманию

содержания

различных

дефиниций,

в

частности

в

связи

с

определением

пределов

нормативного

регулирования

деятельности

в

сфере

предупреждения возникновения и развития чрезвычайных ситуаций, тем не

менее

широко

понимаемый

режим

чрезвычайной

ситуации

можно

считать

административно-правовой

конструкцией,

выражающей

один

из

важнейших

аспектов безопасности в ее современном понимании.

Список литературы

1.

Конституция

Российской

Федерации

(принята

всенародным

голосованием

12.12.1993)

(с

учетом

поправок,

внесенных

Законами

РФ

о

поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от

05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ)

2.

Федеральный закон от 21.12.1994 N 68-ФЗ (ред. от 23.06.2016) «О

защите

населения

и

территорий

от

чрезвычайных

ситуаций

природного

и

техногенного характера»

3.

Федеральный закон от 28.12.2010 N 390-ФЗ (ред. от 05.10.2015) «О

безопасности»

4.

Атаманюк В.Г., Ширшев Л.Г., Акимов Н.И.Гражданская оборона:

Учебник. - М., 1998.

5.

Владимиров B.A., Воробьев ЮЛ., Малинецкий Г.Г. и др. Управление

риском. Риск, устойчивое развитие, синергетика. М., 2000.

6.

Владимиров

В.А.,

Измалков

В.И.,

Измалков

А.В.

Оценка

и

управление техногенной безопасностью. М., 2002.

7.

Воробьев

Ю.Л.

Основы

формирования

и

р е а л и з а ц и и

государственной политики в области снижения рисков чрезвычайных ситуаций.

М., 2000.

© Л.С. Ангабаева, 2018