УДК 342

Г.С. Федоряева

Тихоокеанский Государственный университет, г. Хабаровск, РФ

Правила принятия

，

введение в действие,

приостановление и отмены актов государственного управления

Аннотация: Рассматриваются

актуальные

проблемы

принятия

нормативных

правовых

актов

федеральными

органами

исполнительной

власти,

анализируется

общеправовая

природа

прекращения

действия

нормативных правовых актов. Рассматривается отмена правовых актов как

одно

из

важных

технико-юридических

средств

совершенствования

законодательства

Ключевые

слова: акты

государственного

управления,

прекращение

действия актов, введение в действие, принятие актов, федеральные органы

исполнительной

власти,

административно-правовое

регулирование,

нормотворческие функции.

Rules for the adoption, introduction into operation, suspension and

cancellation of acts of state administration

Abstract: Current problems of adoption of normative legal acts by federal

executive bodies are considered, the general legal nature of the termination of the

operation of regulatory legal acts is analyzed. The abolition of legal acts is

considered as one of the important technical and legal means of improving

legislation

Значительное

увеличение

объема

нормативных

правовых

актов

в

Российской

Федерации

на

всех

уровнях

государственного

управления

выявило проблему правового регулирования законодательного процесса в

государстве.

С

увеличением

количества

нормативных

источников

обозначается

проблема

их

эффективности,

иерархичности,

а

значит,

и

качества

законодательной

техники

подготовки

и

принятия

нормативных

правовых актов.

1

В свою очередь, предложенный в 2014 г. Правительством РФ проект

федерального

закона

«О

нормативных

правовых

актах

в

Российской

Федерации»

отражает

в

своих

положениях

ряд

нерешенных

вопросов

нормотворческой

деятельности

органов

исполнительной

власти

и

иных

органов, осуществляющих исполнительную власть в Российской Федерации.

Кроме

того,

проект

впервые

дает

легальное

определение

нормативному

правовому акту, регламентирует порядок подготовки, оформления, принятия

и

регистрации

многих

из

них,

что

позволяет

систематизировать

и

значительно

повысить

качество

одного

из

важнейших

инструментов

государственного управления.

Издание правового акта государственного управления (в письменной

форме)

связано

именно

с

реализацией

законодательно

установленной

компетенции

того

или

иного

органа

либо

должностного

лица

по

осуществлению

исполнительно-распорядительной

деятельности

в

отведенной ему сфере деятельности. При этом правовой акт управления

отличается

от

сопутствующих

(как

правило)

ему

с л у же б н о -

распорядительных документов: меморандумов, протоколов, справок и др.

Подобные

документы

не

являются

основаниями

для

возникновения,

изменения

либо

прекращения

управленческих

отношений,

однако

на

их

основе

могут

быть

разработаны,

а

затем

и

приняты

административно-

управленческие акты

Одно

из

лучших

определений

того,

что

такое

правовой

акт

государственного управления, принадлежит Р. Васильеву, который понимает

под

ним

"властное

волеизъявление

государственных

органов

и

других

субъектов государственного управления, которые устанавливают, применяют,

изменяют, отменяют правовые нормы и изменяют сферу их действия, акты

могут быть выражены как в устной форме, так и документом" [4]. Есть,

однако, и точка зрения, согласно которой подобный акт должен быть выражен

исключительно в письменной форме и иметь соответствующие реквизиты,

поскольку является официальным актом субъекта государственной власти [5].

Думается, что именно с этой точкой зрения в конечном итоге надлежит

согласиться.

На практике некоторые федеральные службы и федеральные агентства

на основании своих положений наделены нормотворческими функциями, и

лишь немногие положения о федеральных службах и федеральных агентствах

содержат

указание

на

недопустимость

осуществления

нормативного

правового регулирования в установленной сфере деятельности.

В

непростых

реалиях

сегодняшней

государственно-правовой

действительности

возрастает

роль

правовых

факторов

укрепления

российской

государственности.

Правотворчество,

издание

правовых

норм

2

является общепризнанным признаком государства и от того, как действуют

изданные

им

правовые

нормативные

акты,

напрямую

зависит

его

функционирование и существование. Но, как признал президент России в

своей речи после очередного трагического события, произошедшего в нашей

стране, «к сожалению, - у нас есть эта беда - мы далеко не всегда применяем

даже самое важное законодательство».

На мой взгляд, основная проблема кроется не столько в неприменении

законодательства, сколько в общем вопросе действия нормативно-правовых

актов. Их действенность всецело зависит от процедуры введения актов в

действие.

Основной

функцией

права

и,

соответственно,

нормативно-

правового

акта

является

регулирование

общественных

отношений.

Но

эффективность правового регулирования во многом будет зависеть от того,

насколько нормативно-правовой акт готов к введению в действие, насколько

он ожидаем, встречаем и от того, как он введен в действие. [4]

В

теории

права

понятие

«действие

нормативно-правового

акта»

традиционно

рассматривается

и

раскрывается

при

помощи

категорий

пространства и времени, а также указания о распространении действия акта

на

определённый

круг

лиц.

Но

при

этом

во

внимание

берётся

лишь

формально-юридическая

сторона

дела,

а

содержательная

играет

вспомогательную, часто неоправданно приниженную роль. Так и введение в

действие нормативно-правовых актов рассматривается при помощи такого же

формального

подхода

и

сводится

лишь

к

статическим,

одномоментным

действиям:

промульгации,

опубликованию,

обнародованию,

моменту

вступления акта в силу.

На мой взгляд, такое видение понятия введения в действие является не

совсем

оправданным,

на

что

указывает

и

само

значение

данного

слова.

Введение

-

это

не

одномоментный

факт,

не

единичное

действие,

а

совокупность

нескольких

взаимосвязанных,

обусловливающих

друг

друга

действий.

Введение

само

по

себе

предполагает

какую-то

активность,

динамику,

а

не

статику.

Тем

самым

введение

представляется

мне

как

совокупность процедурных действий - процесс.

Деятельность

по

принятию

нормативных

правовых

актов

регламентирована указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке

опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ

и

нормативных

правовых

актов

федеральных

органов

исполнительной

власти» и Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009

«Об

утверждении

Правил

подготовки

нормативных

правовых

актов

федеральных

органов

исполнительной

власти

и

их

государственной

регистрации».

3

Отмечу, что в действующем законодательстве не закреплено общее

понятие правового акта федерального органа исполнительной власти (как

нормативного, так и индивидуального) и его признаки. Также отсутствует

регламентация

особенностей

иерархического

построения

этих

актов,

их

места в системе источников административного права. Поэтому в судебной

практике возникают проблемы, связанные с оценкой тех или иных актов

указанных органов с точки зрения отнесения их к категории нормативных

или индивидуальных правовых актов.

Выработанное

определение

учитывает

документальную

форму

нормативного

правового

акта,

односторонний

порядок

его

принятия,

возможность

относить

к

нормативным

правовым

актам

правотворческие

решения

не

только

органов

государственной

власти,

но

и

иных

органов

(Центрального Банка РФ, Центральной избирательной комиссии Российской

Федерации, Прокуратуры РФ и др.). [7]

Реализуя

повседневную

компетенцию,

федеральный

орган

исполнительной власти испытывает потребность в детализации федеральных

законов,

нормативном

регулировании

неурегулированных

законом

отношений.

Что

решается

путем

издания

правовых

актов

федеральных

органов

исполнительной

власти.

Содержание

таких

правовых

актов

определяется полномочиями федерального органа исполнительной власти и

реализуемыми

им

функциями.

Правовые

акты

федеральных

органов

исполнительной

власти

составляют

многочисленную

часть

системы

правовых актов управления.

Порядок

подготовки

нормативных

правовых

актов

органов

исполнительной

власти

был

дополнен

такими

новыми

процедурами,

как

антикоррупционая

экспертиза

нормативного

правового

акта,

мониторинг

правоприменительной

практики,

оценка

регулирующего

воздействия,

обязательное

предварительное

обсуждение

на

заседаниях

общественных

советов при федеральных органах исполнительной власти, использование

усиленной

квалифицированной

электронной

подписи,

опубликование

в

официальном интернет-портале правовой информации. [8]

Классификация форм отмены правовых актов может проводиться и на

основе такого критерия, как нормативная природа отменяемого акта:

—

отмена нормативного правового акта, содержащего нормы права,

регулирующие определенную сферу общественных отношений;

—

отмена индивидуального правового акта, которым порождаются

права и обязанности только у тех субъектов, которым они адресованы.

4

В настоящее время созданы существенные предпосылки для изменения

устоявшейся в доктрине градации актов на нормативные и ненормативные.

Растет количество принимаемых актов смешанного характера, содержащих

как

предписания

нормативного,

так

и

ненормативного

характера,

нормы

права и правоприменительные решения либо даже общие требования.

На основе прогнозируемости градируются формы отмены правовых

актов:

—

плановые — реализуются в предварительно (заблаговременно)

установленные сроки и определенным кругом лиц;

—

экстренные

—

реализуемые

в

чрезвычайном

порядке

ввиду

радикального

изменения

социальной

действительности

либо

наступления

экстраординарных обстоятельств, требующих оперативного реагирования.

В зависимости от субъекта, уполномоченного осуществлять отмену,

различаются:

—

аутентичная

отмена

правовых

актов

—

субъектом,

его

принявшим.

В

большинстве

случаев

информацию

о

необходимости

отмены

изданного правового акта данные субъекты получают извне, так как вполне

очевидно,

что

признание

собственных

ошибок

не

является

признаком

управленческой компетентности.

—

субординационная отмена правового акта, которая производится

уполномоченным органом на основании закона. Как правило, реализуется

вышестоящим органом в отношении подчиненных. [5]

По

количественному

составу

субъектов,

наделенных

полномочием

отмены правового акта, дифференцируются:

—

персонифицированная

(индивидуальная)

отмена,

включенная

в

компетенцию

конкретного

должностного

лица

либо

зафиксированная

в

качестве правомочия конкретного гражданина;

—

совместная

(коллегиальная)

отмена,

реализуемая

волей

определенной совокупности субъектов.

По характеру сферы реализации отмены правового акта выделяются

правотворческая,

правоприменительная

и

интерпретационная

формы.

В

зависимости

от

акта,

подлежащего

отмене,

различается

отмена

акта

правотворчества и отмена акта правоприменения.

Отмена

происходит

путем

отказа

одного

из

у ч а с т н и ко в

нормотворческого

или

правоприменительного

процесса,

ввиду

чего

5

дальнейшая реализация правового акта становится невозможной. Подобные

механизмы широко распространены в договорной практике. Здесь одной из

форм отмены выступает дезавуирование ранее достигнутых договоренностей

либо предоставленных полномочий.

Применительно

к

данной

классификации

следует

отметить,

что

описанные

формы

вполне

могут

пересекаться.

Отмена

соответствующих

актов

осуществляется

в

порядке

принятия

акта,

т.

е.

если

орган

правотворчества принимает правоприменительное решение, отмена такого

решения «по праву» принадлежит ему. [10]

В

зависимости

от

характера

внешнего

проявления

различаются

пассивные и активные формы отмены правовых актов. Первые включают

самостоятельную оценку необходимости и наличия основания для отмены

правового

акта.

Вторые

выражаются

в

воздержании

(уклонении)

управомоченных

субъектов

от

принятия

мер

по

продлению

действия

правового акта, выравниванию юридических статусов, координации прав и

обязанностей, принятию мер обеспечения (отсутствие пролонгации договора,

истечение

срока

действия

акта,

достижение

субъектом

определенного

возраста,

неисполнение

обязанностей).

К

пассивной

следует

отнести

и

автоматическую

отмену,

наступающую

в

результате

прекращения

обстоятельств, вызвавших наступление определенной ситуации.

По способу доведения до адресатов информации об отмене правового

акта различаются:

—

документарные — письменные формы отмены правового акта;

—

вербальные — устные формы отмены правового акта (теле- и

радиовыступления, заявления на совещаниях, пресс-конференциях);

—

визуальные

—

знаковые

либо

символические

формы

отмены

(знаки, жесты, сигналы).

В зависимости от открытости процедуры и ее результатов выделяются:

—

явная (открытая) отмена правового акта;

—

латентная отмена правового акта. [7]

В

последние

годы

наряду

с

традиционными

правовыми

актами,

содержащими

правовые

предписания,

всё

более

заметной

в

процессе

правового регулирования становится роль инновационных правовых актов

(посланий, докладов, национальных проектов, правовых позиций). Если в

первые годы появления данные акты носили оценочно-информационный,

аналитический, пояснительный характер, сегодня они все чаще содержат

конкретные правовые предписания.

6

Одной

из

проблем

правовых

актов

федеральных

органов

исполнительной власти является нарушение законодательно установленных

полномочий. Зачастую разработчики не представляют проекты нормативных

актов для проведения оценки регулирующего воздействия, направляют на

регистрацию

с

отрицательными

заключениями.

Существует

проблема

несоблюдения

требований

о

порядке

вступления

в

силу

нормативных

правовых актов. [6]

Изложенное позволяет заключить, что в настоящее время отсутствует

четко выстроенная и эффективно действующая система управления, которая

напрямую

зависит

от

упорядочения

правотворческой

деятельности

федеральных органов исполнительной власти.

Список литературы

1. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре

федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945.

2.

Постановление

Государственной

Думы

Федерального

Собрания

Российской Федерации от 11 ноября 1996 г. № 781-II ГД «Об обращении в

Конституционный Суд Российской Федерации» // СЗ РФ. 1996. № 49. Ст.

5506.

3. Постановление Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об

утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных

органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // СЗ РФ.

1997. № 33. Ст. 3895.

4. Тарасов О.И. Понятие и признаки юридического лица публичного

права // Закон. – 2017. – №8. – С. 106.

5.

Попов

Л.Л.,

Мигачев

Ю.И.,

Тихомиров

С.В.

Государственное

управление и исполнительная власть: содержание и соотношение / под ред.

Л.Л. Попова. – М.: Норма, Инфра-М, 2016. – С. 16.

6. Хаманева Н.Ю. Административное право: учебник для вузов. – М.:

Юристъ, 2005; Цит. по: Дарбинян А.А. Понятие правовых актов органов

государственного

управления

//

Государственная

власть

и

местное

самоуправление. – 2015. – №6. – С. 16.

7. Ершов В.В. Теоретические и практические проблемы применения

Кодекса

административного

судопроизводства

Российской

Федерации.

//

Российское правосудие. 2016. № 2. С.5 - 12.

7

8. Жилин Г. А. Признание нормативных актов недействительными. //

Российская юстиция. 2014. № 7. С.40 - 42.

9.

Загайнова

С.

К.

Судебные

акты

в

гражданском

и

арбитражном

процессе: теоретические и прикладные проблемы: Автореф. дис. д - ра юрид.

наук. Екатеринбург, 2016.

10.

Загайнова

С.К.

Современный

взгляд

на

проблему

сущности

законной силы судебного акта. // Университетские научные записки. 2017. №

2 (50). С.107 - 116.

8